Nuestro país tiene un esquema de gobierno federalista casi desde su independencia; en el caso fiscal la esencia de ese federalismo nació con el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, con el objetivo de establecer los arreglos de coordinación entre los tres niveles de gobierno, para evitar la doble o triple imposición, y lo que permite que la Federación controle el 80% de los ingresos fiscales del país, originando una alta dependencia financiera de los gobiernos locales y municipales, con una muy baja recaudación de ingresos propios.
La gran mayoría de los municipios mexicanos tienen una baja recaudación y una falta de capacidad de las potestades tributarias; hoy en día existe un gran número de gobiernos municipales donde los ingresos propios son menores al 5% del total de sus ingresos anuales, por lo que sus finanzas y subsistencia se basa en las transferencias y aportaciones federales.
En el 2023 apenas $74.5mil millones de pesos del Producto Interno Bruto (PIB) provinieron de los recursos propios generados por los 2,469 municipios y alcaldías del país, de los cuales apenas $45 mil millones de pesos fueron producto del impuesto predial y $27.5 mil millones de pesos de los impuestos por adquisición o traslado de dominio, frente a los $256 mil millones de pesos y $220 mil millones de pesos provenientes de participaciones y aportaciones federales respectivamente, según las cifras del INEGI.
México se ubica entre los países con menor porcentaje de recaudación de predial en relación con el PIB. Hoy este ingreso representa apenas el 0.14% del PIB en promedio, y ha venido a la baja en el último sexenio, ya que en 2018 la recaudación del predial era del 0.2% del PIB. El promedio de 0.14% del PIB es bajo comparado con la Unión Europea y Norteamérica, que alcanzan el 2% del PIB, o con países de la OCDE que superan el 1.8%, e incluso inferior al promedio en América Latina que casi alcanza el 0.4%.
Los municipios con mayor recaudación propia son Zapopan, Guadalajara, Querétaro, Monterrey y Ciudad Juárez según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El año pasado los 18 municipios de Querétaro recaudaron un total de casi $7.7 mil millones de pesos por concepto de impuestos sobre el patrimonio (predial, traslado de dominio y otros), siendo los que más aportaron Querétaro con el 43.9% y El Marqués con el 26.1%, es decir el 70% de la recaudación de la entidad, según las cifras del INEGI.
Es decir, la recaudación del predial en México es muy baja, siendo la herramienta tributaria más aprobada y utilizada como fuente de ingresos gobiernos locales, además de ser uno de los instrumentos fiscales más útiles para gravar la riqueza de las personas. En este sentido, diversos estudios muestran que tanto factores macro como microeconómicos son determinantes en la recaudación de estos impuestos.
Sin embargo, la recaudación de los impuestos municipales y en particular del predial, representa una paradoja entre la política fiscal y la eficiencia en la cobertura y calidad de los servicios públicos de los que están encargados constitucionalmente los municipios. Hoy existe la percepción de inexistencia de una correlación entre el pago de los impuestos como el predial y los servicios que se reciben. La burocracia municipal y la falta de enfoque de los gobernantes en su obligación primaria dan como resultado el abandono de la prestación de los servicios públicos municipales y ni qué decir de las funciones de policía, tránsito y seguridad pública que están rebasadas en todo el país.
La conjetura anterior se debe a que la recaudación del predial se sustenta en sólo unos cuantos municipios a nivel macro, y en un limitado grupo de contribuyentes a nivel micro, mientras que el resto, que es la gran mayoría, tienen muy reducido el cobro de este impuesto, y los servicios públicos básicos que reciben son de limitada cobertura y de baja a mediana calidad. Lo anterior se desprende de los resultados de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2023 realizada por el INEGI.
Con las reformas constitucionales de 1983 y 1999, se asignó a los municipios la exclusividad sobre la disposición de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, y la autonomía municipal que incluyó la facultad de proponer las tablas de valores, tasas y tarifas de las contribuciones de esta naturaleza y recaudar los impuestos directamente.
Estas reformas van de la mano con el reconocimiento del gobierno municipal como la instancia más directa para resolver las necesidades básicas de las personas y sus comunidades, a través de la prestación de servicios públicos como el alumbrado público, agua potable, drenaje, alcantarillado, mercados, panteones, vialidades, jardines, áreas verdes, limpieza y recolección de residuos entre otros, así como las funciones públicas de la policía, tránsito y seguridad pública, todas constitucionalmente de naturaleza municipal, pero inviables en la gran mayoría de los casi dos mil quinientos municipios y alcaldías, que integran a más de 130 millones de personas.
Existen razones justificadas para sentar la preocupación en la recaudación de estos ingresos como el predial, que sin duda es el de mayor impacto. Más allá de que el INEGI considere como ciudad cualquier comunidad con más de 2500 habitantes, esto no se corresponde con la realidad. Hay un potencial recaudatorio en este impuesto en las zonas urbanas, sin embargo, se hace diáfano en las zonas rurales donde sigue excluida la propiedad ejidal y comunal, y los índices de pobreza generan titulares de terrenos de gran superficie, impensables de poseer en las ciudades, pero improductivos y sin capacidad económica de pago.
Ante esta problemática en México, se advierte que los municipios deben fortalecer sus capacidades administrativas para impactar de manera positiva en la recaudación tributaria y generar equilibrios verticales y horizontales, no solo en materia fiscal sino de capacidad de atención y calidad de los servicios públicos. Mientras no se corresponda la carga impositiva, a los servicios que reciben los contribuyentes, difícilmente podrán los municipios generar una política fiscal de cumplimiento y crecimiento en la recaudación.
Esto pasa por promover la eficiencia y la transparencia del gasto, debido a que el pago de impuestos motiva al ciudadano a exigir mayor rendición de cuentas y, fomenta la confianza en gobiernos locales que, con más autonomía, puedan regular mercados locales, adaptar el abastecimiento de bienes y servicios públicos a los requerimientos locales e instrumentar tasas impositivas a la par de la demanda de servicios.
La Legislatura del Estado tiene en estos días un reto significativo en este tema ante la aprobación de las leyes de ingresos municipales. No basta con aumentar los valores del suelo y construcciones sin aumentar la base catastral de inmuebles; no basta con aumentar tasa y tarifas para los impuestos inmobiliarios, sin tener claros los límites de los incrementos reales.
Desde hace años estamos generando un efecto perverso, al decretar una plusvalía artificial de la propiedad inmobiliaria y generar una burbuja que tarde o temprano puede reventar, y que al menos hoy ya ha generado impacto en el PIB estatal, pues en el 2023 hubo una reducción de más $14 mil millones de pesos anuales para el sector de la construcción en Querétaro, respecto de 2018 cuando alcanzó su nivel más alto en los últimos 20 años.
