Un primer dilema consiste entre el nivel jerárquico de un Programa de Manejo de una ANP y otros instrumentos como el ordenamiento ecológico del territorio, pues un Programa de manejo incluyen reglas permisivas de actividades que pueden poner en riesgo los ecosistemas de las ANP, ya que dichas regulaciones pueden desvirtuar los objetivos de las ANP. Y en ocasiones ello tiene lugar bajo el supuesto de que todos los actores interesados deben tener, en los Programas de Manejo, respuestas que les favorezcan. Lo anterior se puede caracterizar como el “costo ambiental de la gobernanza” pues resulta particularmente grave tratándose de empresas que están presentes en las ANP con intereses económicos y no en defensa de derechos fundamentales ambientales.
No obstante, hay un gran vacío en la legislación federal y las estatales con respecto a este dilema, en tanto la pregunta sería ¿Qué instrumento debe tener mayor jerarquía jurídica para alcanzar los objetivos de conservación? o ¿debería hacerse una ponderación y establecer como la prevaleciente aquella que observe mejores prácticas y usos de conservación?
Como se sabe, uno de los temas centrales en el pensamiento jurídico contemporáneo es el de los conflictos que pueden surgir entre diferentes derechos humanos. En los temas ambientales con frecuencia aparecen conflictos de esa naturaleza. Sin embargo, la propia doctrina jurídica reconoce que, en muchas ocasiones, esos conflictos son de naturaleza circunstancial, es decir que es posible conciliar los intereses de los actores en conflicto a través de diversas mediaciones que son propias de los estados modernos. La complejidad territorial de las ANP proporciona oportunidades importantes para que diversos actores en conflicto puedan ejercer su derecho a un nivel de vida adecuado sin poner en riesgo el derecho al medio ambiente sano que es el origen de las ANP y su justificación más importante.
Y efectivamente, las ANP pueden representar una variedad de valores, desde los puramente escénicos, hasta los relacionados de manera más estricta con la biodiversidad, pasando por los servicios ecosistémicos que producen bienes de utilidad evidente como el agua. En virtud de que no existen fórmulas universales para asignar proporciones incontrovertibles a cada uno de esos valores, en cada caso la autoridad responsable tendrá que reconocer a los mismos en su conjunto, como parte de la ponderación que lleve a cabo. Lo que sí puede esperarse de esa autoridad, sea judicial o administrativa, es que explique de la manera más exhaustiva posible el razonamiento que está utilizando para poner unos derechos antes que otros.
La complejidad de la relación entre derechos de propiedad y ANP obliga a un análisis que rebasa el horizonte de los derechos fundamentales y que tiene que incluir tanto problemas jurídicos tradicionales como problemas emergentes. Entre los elementos de dicha complejidad destacan los siguientes: 1) la existencia de numerosas personas que residen en las ANP y que no tienen propiedad sobre tierras u otros recursos naturales (que suelen ocupar las posiciones más vulnerables de las comunidades locales); 2) la existencia de grupos que no lograron consolidar sus demandas agrarias y que quedaron con expectativas frustradas con el fin del reparto agrario en la última década del siglo XX; y 3) la vigencia de derechos de carácter administrativo (tales como aprovechamientos agrícolas y ganaderos) a los cuales indebidamente se ha otorgado un estatus equivalente al de los derechos fundamentales.
La persistencia de políticas opuestas a los fines de las ANP es uno de los obstáculos más importantes para el ejercicio de los derechos asociadas a la conservación de la biodiversidad. A pesar de que ha habido esfuerzos en el sentido de alinear el conjunto de las políticas en la dirección del desarrollo sustentable, las inercias institucionales de las políticas sectoriales no han sido del todo neutralizadas. Así, entre otras cosas, se han mantenido diversos estímulos y subsidios a actividades agropecuarias no compatibles con la conservación; se siguen autorizando proyectos mineros a nombre de una “prioridad” establecida por la legislación de la materia, que ignora los principios de la legislación ambiental; y la política turística no ha sido sensible a la necesidad de imponer las restricciones en ANP.
El hecho de que la aceptación a las ANP por los actores locales sea un hecho importante no significa que la legitimidad de las mismas se produzca solamente en espacios locales. Ella se da como producto de una red compleja de comunicación entre actores que actúan en diversas escalas geográficas. Como se ha documentado ampliamente por la bibliografía especializada, los debates en el espacio público (tanto en el plano nacional, estatal como en el internacional) se articulan de múltiples maneras con los procesos locales. Solamente a través de conceptos como el de campo ambiental, que incluye la condición multiescalar de la acción social en torno a las ANP, es posible comprender los procesos que dan lugar a la legitimidad de las mismas –o a su cuestionamiento.
A lo largo de múltiples estudios se han ilustrado la diversidad de los conflictos presentes en las ANP, que ponen en entredicho el cumplimiento de sus objetivos y con ello el ejercicio pleno de los derechos involucrados. Esa diversidad incluye desde amenazas a la biodiversidad y el territorio provenientes de empresas mercantiles dedicadas a actividades extractivas, inmobiliarias o de otro tipo, hasta prácticas de comunidades locales que también resultan incompatibles con la conservación de la biodiversidad y de los servicios ambientales de las ANP. Para la inmensa mayoría de esos conflictos existen salidas a través de la concertación social y del despliegue de políticas públicas. Pero, en términos jurídicos, los dilemas suelen referirse al alcance de los derechos de propiedad. Los conflictos más complejos son los que se derivan de la inestabilidad de los derechos agrarios. En términos jurídicos, ya no se trata solamente del alcance de los derechos de propiedad frente a las llamadas restricciones legítimas, sino la titularidad misma de esos derechos. La sugerencia, es emprender una reflexión sobre la propiedad y su lugar en el sistema de derechos, a la luz de una aproximación interdisciplinaria a este campo de conocimiento y de intervención social.
La creación de una ANP es antes que nada un acto de clasificación jurídica de un territorio. Es decir, un acto que delimita, redefine y regula una determinada superficie, distinguiéndola de lo que la rodea. La delimitación suele ser la referencia para quienes se preocupan por el destino de lo que quedó dentro, o sea de los ecosistemas que se consideran particularmente valiosos, ya sea por su biodiversidad o por ciertos servicios ecosistémicos. Pero la ANP crea un adentro y un afuera, de manera que su establecimiento propone una transformación de la región donde se ubica y en donde se revindica el derecho humano a un ambiente sano, que incluye derechos colectivos y difusos no sólo de los que habitan o tienen propiedad dentro del ANP.
El ANP es una redefinición del territorio porque atribuye a una superficie un carácter y una función distintos a los que hasta entonces tenía, para quedar fija en una nueva categoría, que es portadora de un interés público que la distingue del resto. De un momento a otro, su destino nos concierne a todos y el argumento detrás de su instauración no se refiere solamente al medio físico y biótico del área, sino que constituye una interpelación dirigida a sus habitantes para que modifiquen su relación con, e incluso su manera de mirar, su propio “terruño”. Es decir, tiene tanto una función instituyente como una función edificante.
Finalmente, esa clasificación trae consigo nuevas regulaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales dentro de sus límites. Aunque el programa de manejo de una ANP pueda incluir una gran variedad de iniciativas, algunas de ellas en beneficio directo de sus habitantes, esa regulación parece un elemento ineludible para garantizar el fin último que es la conservación de los ecosistemas. Por ello, el principio de los derechos humanos, entre ellos los ambientales, en términos de ponderación jurídica deben ser los que predominen.
Continuar con la reflexión y discusión jurídica, ambiental y transversal es vital para lograr la conservación de los ecosistemas, biodiversidad y sus servicios ambientales, así como el de crear mecanismos socioambientales de gobernanza para conciliar los conflictos que se deriven.
